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定》，提出了建立多层次养老保险目标，基本养老保险实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。医疗保险和失业保险改革也开始启动。与此同时，在农村社会保障制度方面，主要开展了中央政府主导下的大规模扶贫运动。
1993年后，围绕市场经济制度的确立而国内加强了社会保障立法，在遵循“效率优先，兼顾公平”的原则前提下，通过国务院一系列行政法规的出台，基本建立起城镇职工社会保险制度和城市居民最低生活保障制度，有力保障国企平稳改革，促进了社会稳定。去年国家又将社保制度范围扩大到农村，着力解决我国社会长期存在的、由城乡二元结构导致的农村社会保障制度薄弱问题。为此国务院相继颁布了多项政策文件，涉及养老金计发、农民工社保、农村低保、扩大基本医疗保险覆盖等多个方面。
中央对于新型社保制度非常重视，视其为国家基石所在，其中养老保险基金作为每一个缴费者的“保命钱”，更是通过法律要求社保账户专款专用。目前我国各项社保基金规模已达1.8万亿元，其中地方社保占据主体地位。
但由于制度和观念的滞后，目前还没有一个系统的法律法规对地方社保进行规范，加之全国社保对地方社保不存在监管与隶属关系，一些“有心人”就盯上了这笔数目庞大，又短时间内不会集中使用的”闲钱”，地方社保资金突破国家所规定的投资范围，涉足高收益投资领域，产生高风险导致重大损失的案件屡屡发生。
1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，现在还有10亿元没有回收入账，可杨星这次提交资料中显示仅上海一地，可能涉嫌违规挪用、侵占的社保资金就高达百亿元，涉及的上海大小官员，包括市级领导有数十人在内！如果是真的，将是建国以来少有集体贪腐大案。
面对这个结果，连一向温和的文仁贵都出离愤怒了，心生起“杀光这群贪官”的念头。但他毕竟是一国总理，冷静下来后，对杨星表示，这件事无论是出于杨星私心还是公义，他都会一查到底。这件事太大，为了等会向一号首长汇报，之前他还想听听杨星此案具体细节。
杨星当然不会说我早就知道上海社保大案的结果，按图索骥倒推回来寻找蛛丝马迹。他先用和曾经的上海第一富豪，现在沦为阶下囚的朱紫宗恩怨谈起。当初朱紫宗伙同江浙一带富豪企图染指中星集团，被杨星狠狠反击了一把，不但把他的家业搞垮，还顺便狠宰了一刀他背后江浙一带以“金桥银路”为代表的半民间，半官方的富豪们。
他在调查这些承包路桥的老板时就发现，不少人原先是做庄股市或期市翻船后“神奇”复活，通过收购许多收费路桥再次飞黄腾达，这从商业角度来看几乎不可能，因为路桥建设投资巨大，一向是国企盘子里的菜，开放政策之前，国内公路历来以国营主体“贷款修路，收费还贷”的模式建设，在引进外资和民资的背景下，才发展出相应的BOT和TOT模式。
BOT就是杨星当初向山城政府推荐修建轻轨交通的方式，即建设—经营—转让，政府将一个基础设施项目特许权授予承包商；承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。TOT方式则是将现有已建成的设施转让给投资者，国营主体收回资金投入新的建设。这一模式一般不涉及项目的建设过程，避开了BOT方式在建设过程中面临的各种风险和矛盾，同新建项目相比，风险和矛盾有所降低。
但事与愿违的是，在高速公路“允许民间资本进入”政策实施过程中，由于地方政府强势干预，黑箱操作，公开公平竞争环境难以形成，“民营化”实验迅即成为官商勾结的场所，高速公路等大型公共基建项目演变为权贵资本融资工具，案例频发。
上海社保大案起因就是几个路桥老板先是利用关系低价取得几条高速公路和大桥的收费经营权后，采用BOT或是TOT方式挪用建设资金，虚增建设成本，最终收买政府官员延长公路收费年限，继而干脆直接贿赂官员在建设期间用项目名义从金融和社保机构套出大笔资金投入其他领域投资所致。
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